Ma quali sono le funzioni della dirigenza negli Enti Locali?

Per comprendere l’assurdità del modo in cui sono attualmente regolate le funzioni della dirigenza non bisogna partire da quelle, bensì dalla legge fondamentale che norma l’attività della pubblica amministrazione e cioè la L.241/90 sui procedimenti amministrativi e sulle funzione attribuite al responsabile del procedimento .

La L.241/90 all ‘ art.4 (Funzioni del responsabile del procedimento) dispone :

il responsabile del procedimento:

a. valuta, ai fini istruttori : ammissibilità, requisiti di legittimazione, presupposti

b. accerta i fatti disponendo il compimento degli atti necessari

c. adotta gli atti per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria e richiede il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete

d. effettua o dispone accertamenti tecnici e ispezioni

e. ordina esibizioni documentali

f. propone o indice la conferenza di servizi

g. cura le comunicazioni, pubblicazioni e le modificazioni previste da leggi e regolamenti

h. adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale

Le norme sul procedimento dettate dalla 241 e rafforzate dalla L.145/2002 disciplinano i contenuti   e le modalità di esercizio dell’azione amministrativa,  in conformità ai principi di, efficacia, economicità, imparzialità e trasparenza.

Le funzioni individuate dall’art. 4 sono quelle determinanti l’azione amministrativa ed in esse sono ricomprese tutte le  competenze e le attività di organizzazione, gestione e controllo. in : valutazione, accertamento, partecipazione al procedimento, documentazione, rettifica e cioè su tutti i fattori  che vanno ad incidire sull’adozione dell’atto/provvedimento finale .In modo tale che la corretta conduzione delle fasi istruttorie costituisce il fondamento della legittimità, efficienza efficacia dell’atto/procedimento conclusivo, affidato alla dirigenza.

In particolare i compiti affidati al responsabile del procedimento, determinano la maggior forza e autonomia della fase istruttoria rispetto a quella conclusiva, “finale” per cui l’organo decisorio (dirigente), ove diverso dal responsabile del procedimento è obbligato a motivare il suo eventuale discostamento dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento.

Affidare la delega di funzioni sulla responsabilità del procedimento significa, quindi per il dirigente alienarsi competenze e funzioni fondamentali per attribuirle ad altri dipendenti, non dirigenti.

Infatti solo in caso di inerzia del delegato è previsto un potere di sostituzione del delegante su tutte le funzioni che vanno a definire il procedimento. In tutti gli altri casi, la delega  ne comporta l’alienazione  ad altri soggetti responsabili, fatta esclusione per le funzioni dirigenziali relative al controllo finale che però non assorbono, ricomprendendole, le funzioni delegate ed esperite con l’ altrui attività.

Risulta pertanto illogica, sulla base delle deleghe dei dirigenti ad altri dipendenti in attribuzione della responsabilità sul procedimento, la norma del D.lgs.165/2001 Art. 4 che dispone:

"Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno,- nonché la gestione finanziaria,tecnica e amministrativa - mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.”

Se la responsabilità su tutta la fase istruttoria è attribuita ad altri soggetti responsabili del procedimento, tale responsabilità rientra legittimamente, per le funzioni previste dalla L. 241, nella funzioni delegate e nelle connesse attività e responsabilità per la quota parte riconosciuta a questi soggetti dalla predetta legge.

Ma sia il D.lgs 165/2001, sia l’art. 107 TUEL, collocano nelle funzioni dirigenziali l’intero operato delle pubbliche amministrazioni, in modo tale che , a parte l’attuazione dei piani e dei programmi, (da tradursi pur sempre in procedimenti) da parte dei dirigenti apicali, o i non meglio specificati compiti ulteriormente affidati ai dirigenti di cui alla lettera c, art. 17 del D.lgs 165, tutte le altre funzioni vanno a ricalcare quelle altrimenti individuate ed affidate dalla L. 241/90 al responsabile del procedimento.

Dispone infatti il D,lgs.165 art. 17 Funzioni dei dirigenti

a. formulano proposte e pareri ai dirigenti apicali

b. curano l’attuazione dei progetti e delle gestioni assegnati adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate

c. svolgono tutti gli altri compiti ad essi assegnati

d. dirigonono, coordinano e controllano l’attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi

e. provvedono alla gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali assegnate ai propri uffici

Il TUEL , art.107, comma 3 insiste:

Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi ...secondo le modalità stabilite dallo statuto e dai regolamenti:

a. presidenza di commissioni di gara e di concorso

b. responsabilità delle procedura di gara e di concorso

c. stipulazione dei contratti

d. gestione finanziaria e impegni di spesa

e. atti di amministrazione e gestione del personale

f. provvedimenti di autorizzazione, concessione, accertamenti e valutazioni anche discrezionali, nel rispetto dei criteri predeterminati per legge

g. sospensione dei lavori, abbattimento, ripristino, vigilanza edilizia, irrogazione di sanzioni, prevenzione, repressione abusivismo edilizio, paesaggistico, ambientale

h. attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni atto costituente giudizio e conoscenza

i. gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco

Le due leggi citate non individuano le specifiche funzioni dirigenziali bensì le funzioni procedimentali delle pubbliche amministrazioni locali alle quali, in disapplicazione di altre norme vincolanti sul procedimento e contrattuali sulle funzioni e competenze professionali di tutti gli altri dipendenti, sostitiscono la esclusiva e onnicomprensiva responsabilità, titolarità e competenza della dirigenza. Con ciò rinunciando a normare il legittimo e riconoscibile ambito delle responsabilità e delle competenze del lavoro pubblico, compresa la dirigenza.

Con la previsione della L. 145/2002, art.2 (Deleghe di funzioni dirigenziali) si dispone:

“I dirigenti, per specifiche e comprovate ragioni di servizio, possono delegare per un periodo di tempo determinato con atto scritto e motivato alcune delle competenze comprese nelle funzioni di cui alla lettere b,d, ed e del comma 1 a dipendenti che ricoprano le funzioni più elevate nell’ambito degli uffici ad essi assegnati. Non si applica in ogni caso l’art. 2103 del codice civile”

Con questa altra possibilità di delega delle funzioni dirigenziali (esercitata in modo massiccio nei nostri Comuni) l’onnicomprensività delle stesse denota un’ ulteriore crepa.

In questo caso non sono i responsabili del procedimento di cui alla L. 241/90, bensì i dipendenti che ricoprano le funzioni più elevate nell’ambito degli uffici assegnati,  i destinatari delle deleghe che, a ben vedere , riguardano  ancora una volta l’attribuzione della responsabilità sul procedimento altrimenti normata dalla L. 241.

Ma non si comprende, ulteriormente, come in base all’ordinamento professionale degli Enti locali, siano individuabili i dipendenti che ricoprono le funzioni più elevate, dato che anche la più elevata categoria prevista, la D comporta al suo interno il dettato di equivalenza delle funzioni.

La differenziazione delle funzioni, nell’ambito dell’ equivalenza è sostanziata esclusivamente dagli incarichi datoriali che vanno ad incidere sul livello delle responsabilità attribuite. Per cui l’individuazione della funzione più elevata nell’ambito della categoria non precede la delega delle funzioni dirigenziali bensì la segue, determinandola. Non sono quindi normati i criteri di selezione in attribuzione di dette funzioni.

Rileva poi, per l’infondatezza delle citate disposizioni sulle funzioni della dirigenza , il fatto che più della metà dei Comuni non dispongono di dirigenza, invalidando nei fatti l’individuazione così normata delle funzioni dirigenziali in quanto attribuite ed espletate da altri dipendenti senza che , in questo caso, vengano riconosciute tali.

Resta pertanto da scoprire chi in tale contesto normativo fa realmente cosa e per che cosa viene legittimamente retribuito.

Come è stato possibile arrivare a questo caos normativo e retributivo sulle funzioni espletate nella P.A e in particolare nelle autonomie locali? Occorre aprire un altro capitolo su come viene trattato il lavoro nella pubblica amministrazione

Come viene trattato il lavoro nella pubblica amministrazione?

A seguito delle leggi sulla privatizzazione del lavoro pubblico, e con l’ Ordinamento professionale del CCNL/99 , negli Enti locali e Regioni, il lavoro dipendente viene inquadrato in 4 categorie contrattuali ( A, B,C, e D) all’interno delle quali, in equivalenza, possono essere attribuite col potere discrezionale del  privato datore di lavoro (dirigente) al dipendente tutte le mansioni ascrivibili alla categoria.

La mobilità verticale che consente il passaggio da una categoria all’altra è prevista solo mediante il concorso di accesso iniziale o successivi concorsi indetti dalla singola amministrazione in base alle individuazioni dei profili professionali e del numero dei relativi addetti da stabilire nelle piante organiche.

A differenza del settore privato, dove , in applicazione dell’art.2103 c.c. ( diritto al giusto inquadramento del lavoratore sulla base delle mansioni effettivamente svolte dopo un periodo di 3 mesi ), nel settore pubblico, il riconoscimento delle mansioni superiori espletate , sulla base dell’art. 52 del D.lgs .165/2002 non può essere riconosciuto se tali funzioni non sono contemplate dal relativo profilo professionale e dalla conseguente dotazione organica da mettere a concorso. A fatica, con estenuante ed incerto contenzioso, si riesce a far ottenere al lavoratore adibito a mansioni superiori il riconoscimento almeno del legittimo trattamento economico ma non del dovuto reinquadramento.

Se si comprende l’ostacolo posto dalla legge al dilagante, precedente abuso del riconoscimento delle mansioni superiori, adottato a scopo clientelare per favorire un numero consistente di dipendenti pubblici, a svantaggio di altri, con conseguenti, disastrosi aggravi al bilancio pubblico, non si può condividere lo spregiudicato uso che se ne fa attualmente, specie nei comuni.

Basta infatti che gli Enti disattendano, come stanno facendo da anni le norme del comma 6 , art. 3 dell’ordinamento professionale degli Enti locali che dispone:

“Gli Enti, in relazione al proprio modello organizzativo, identificano i profili professionali non individuati nell’allegato A o aventi contenuti professionali diversi rispetto ad essi e li collocano nelle corrispondenti categorie, nel rispetto delle relative declaratorie, utilizzando in via analogica i contenuti delle mansioni dei profili indicati a titolo esemplificativo nell’allegato A.”

Servirebbe un trattato per commentare questo monumento alle norme cadute sul lavoro. Ci limitiamo ad indicare che in tale “dispositivo” il profilo professionale non è identificato con i contenuti professionali che lo contraddistinguono bensì “ in relazione al modello organizzativo” proprio dell’Ente. Se una tale norma fosse applicata a qualsiasi professionista, ci sarebbe una sommossa dato che lo status professionale si identifica con le competenze proprie del profilo professionale  e non col  “modello” organizzativo in cui tali competenze  vanno ad operare . Il “ modello” agisce da cornice ma non incide sul contenuto delle prerogative del profilo professionale.

Fatto sta che i Comuni non hanno previsto “ modelli “ tali da incidere significativamente sull’analisi delle mansioni attribuite in quest’ultimo decennio ai propri dipendenti e quindi, non hanno provveduto né ad una puntuale identificazione dei nuovi profili professionali, né ad una decente programmazione delle piante organiche, né alla riparametrazione di quelli esistenti , né alla indizione dei necessari concorsi interni o esterni.

Ne consegue:

a. un appiattimento generalizzato delle professionalità nell’ambito delle categorie B e C, con interi settori professionali ai quali non vengono riconosciute le pur consistenti mansioni superiori attribuite con successive e corpose, ma non rilevate deleghe di funzioni, con i corsi di qualificazione professionali svolti ma non valorizzati, con le competenze ulteriori acquisite mediante l’esperienza professionale. In sintesi, vige la prevalenza dell’inquadramento formale sulle mansioni realmente espletate

b. un complessivo svilimento delle professionalità ammassate nella categoria D, alla quale , l’ aberrante disapplicazione dell’art.2095 del codice civile preclude quella distinta e ben normata categoria quadri, applicata nel privato fin dal 1985 con regolazione di legge.

Un sostanziale demansionamento ed una  arbitraria discriminazione operata all’interno di questa categoria mediante l’istituto delle P.O. che in disapplicazione del dettato contrattuale sull’equivalenza delle funzioni, determina il totale, insopportabile squilibrio retributivo e normativo nell’ambito degli stessi profili professionali non individuati dagli Enti.

Lo stesso istituto delle P.O, nato con disposizioni normative equivoche, quanto a competenze , ambiti organizzativi e durata, sconta nella sua indefinizione un totale svilimento professionale, contrassegnando una volta di più la negazione delle professionalità del settore pubblico .

In sintesi :  le professionalità di maggior rilievo misconosciute e svalorizzate subiscono la continua umiliazione di un arbitrario e ricattatorio jus variandi ed eligendi teso a un puro nominalismo di incarichi in spreco sostanziale di un pubblico patrimonio di competenze e di saperi e in spregio della dignità del lavoratore .

Antigene dichiara la sua netta opposizione a questo ingiusto ed  inetto sistema di definizione del lavoro e delle competenze professionali dilagante negli Enti Locali .

Invita tutti gli interessati a una profonda revisione a contribuire con le loro conoscenze ed iniziative.

Si ripromettere di promuovere tutte le possibili  azioni  in contrasto e di collaborare con quelle già in atto.