La Pubblica Amministrazione nella tempesta della crisi

La P.A.  che da sempre non gode di buona salute , sta  rischiando  il collasso nel tentativo di trovarsi una nuova identità adatta alle mutate condizioni del Paese . Nel frattempo l’intero quadro di riferimento normativo  è  ormai  così  squinternato da non sapere più dove poggiare i piedi.
Il fatto è che legge dopo legge si  va  smantellando   quel poco di norme di riferimento necessarie  all’azione amministrativa per sostituirle con norme di rinvio  forse compatibili  con scenari futuri ma non con  le funzioni  immediate . Viviamo nell’era della “sospensione" del diritto amministrativo ,  penale e civile   a futuro perfezionamento   di legge.

- la legge delega sul federalismo fiscale (legge 42/09);
· il disegno di legge sulla nuova Carta delle Autonomie locali;
· la legge delega sul lavoro pubblico (legge 15/09) e il decreto legislativo 150/09 di attuazione.
· Il decreto legislativo 28 maggio 2010 n. 85 sul federalismo demaniale
· Il decreto legge 31 maggio 2010 n. 78 contenente la manovra finanziaria
Senza entrare nella disamina  dei singoli provvedimenti , cerchiamo di orientarci  per  sommi capi nei capisaldi dello tsunami in atto  :
Le nuove norme ,per dare attuazione all’art. 119 Cost., prevedono:

Federalismo e riforma della finanza locale     
Autonomia impositiva.
Perequazione
Garanzie per gli enti locali
Città metropolitane e Roma capitale
Nessun aggravio per i cittadini 

Il tutto da raggiungere attraverso una Fase transitoria  atta  a  garantire:
- la gradualità del passaggio, in modo non traumatico, dal  vecchio sistema basato sulla spesa storica al nuovo sistema fondato sul criterio dei costi standard;
- la sostenibilità del passaggio da parte di tutti i soggetti istituzionali;
- la congruità delle risorse a disposizione di ogni livello di governo.
- la precisa individuazione delle funzioni che ogni ente svolge
- la chiarezza sui servizi minimi garantiti  
⇒ la responsabilizzazione dei centri di spesa;
⇒ la trasparenza dei meccanismi finanziari;
⇒ il controllo democratico dei cittadini nei confronti degli eletti e dei propri  amministratori pubblici.
- l’ ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni

attraverso:
•    la valutazione della performance;
•    - la trasparenza delle amministrazioni;
•    - il riconoscimento del merito e dei premi;
•    - la contrattazione collettiva;
•    - la riforma della dirigenza;
•    - gli aspetti disciplinari.
-  nonché le norme di   Salvaguardia. 

L’attuazione progressiva  delle  leggi  deve  quindi anche   essere compatibile con gli impegni finanziari assunti con il patto europeo di stabilità e crescita e conseguita  attraverso le maggiori risorse finanziarie rese disponibili a seguito della riduzione delle spese.
Non c’è che dire:  gli enunciati, convergono da diversi punti  verso l’obiettivo di una P.A. più decentrata e vicina ai cittadini, responsabilizzata sui costi, sfrondata delle  storiche inutilità,  affidata  alla decisionalità  manageriale libera dai condizionamenti contrattuali, meritocratica. trasparente. Quindi finalmente efficace, efficiente e  sicuramente meno costosa.  

Mettersi di traverso  a propositi  così sacrosanti con la rivendicazione dei vecchi  e perniciosi assetti  sarebbe  cosa  assolutamente disdicevole per tutti gli attori coinvolti nella partita : amministratori, dirigenti, sindacati. E infatti  da quelle parti, eccettuata qualche scaramuccia  su aspetti collaterali, non si sono sollevate questioni di spessore.

Così il pachiderma della P.A. avanza nella sua riforma,demolendo il precedente, precario assetto senza che al momento si disponga di quello nuovo. In questo interregno però  si comincia ad avvertire un disorientamento  sempre più marcato e l’approfondimento delle singole leggi rischia di portarci ancor di più fuori strada . Abbiamo infatti provato a rifarci alle cosidette “fonti” e a vari commentari ma il tutto è talmente confuso, spezzettato, rimandato, demandato, emendato che non se ne viene a capo. Preferiamo allora fidarci di alcuni “segnalatori” che in genere non vengono mai ricompresi  nella materia, pur essendone la “carne e il sangue”:

1.la Pubblica Amministrazione

Strano a dirsi ma il mondo della  P. A, invece di rendersi  partecipe del proprio cambiamento, se n’ è dichiarata  fuori , ostentando una sua ferrea autisticità  difficile da decifrare. Parliamo dei tanti Centri Studio, delle Scuole di alta direzione, delle Associazioni dei dirigenti, dell’ANCI,  dello stesso Ministero per l’innovazione e la Pubblica Amministrazione dei quali non è dato sapere quale modello di P.A.perseguano .Del resto, da sempre l’amministrazione della cosa pubblica si basa non tanto su una visione complessiva, strategica, una sua “mission”, bensì su una  “autoregolazione” che risponde ad interessi  selezionati via via dai  gruppi di potere economico/finanziario , mediati dalle rappresentanze politiche e da queste affidate con occhiuto controllo all’”autonomia” gestionale della dirigenza . Già questo schema presuppone quindi un’”eccentricità”  che sposta i veri centri decisionali dalle sedi istituzionali formalmente delegate, alle vere sedi esterne all’amministrazione, nelle quali le decisioni vengono effettivamente assunte. Quindi tutto quello che riguarda il funzionamento degli apparati pubblici , riguarda la Pubblica Ammnistrazione “di risulta”   essendo ricettrice  passiva di stimoli altrimenti dislocati. In questo senso non è avvertita la minima pulsione al dibattito, al confronto interno-esterno , alla denuncia, alla proposta., ma solo la cieca conformità all’assunzione dell’altrui input. Di qui la passione sfrenata  per il codicillo, la forma, ma mai per  la sostanza dell’agire amministrativo.

Come nell’esercito, vige una sola reazione agli stimoli: “obbedisco”. Fuori da ogni altra  opzione , l’obbedire va però ricondotto solo alla deresponsabilizzazione fondata sul quieto vivere  e sullo scambio autarchico di prebende e favori , quando non sulla corruzione. Al suo interno   si annidano i vizi e le disfunzioni più profonde di un apparato che non avendo in sé le proprie logiche , può non entrare nel merito  del suo operare  in  quanto solo “obbediente”.

D’altra parte la   burocrazia   è da sempre sinonimo di ottuso conformismo alla regola formale  . Si è però sempre omesso di chiarirne la genesi e gli effetti , essendo questi  molto imbarazzanti anche per coloro che burocrati non sono ma che da tanta ottusità e conformismo traggono  da sempre ottimi vantaggi.
Ne è un tipico  esemplare  lo stesso Ministro Brunetta. Partito lancia in resta con la sua super Riforma, si è accorto a mezza strada di non poter disporre di un becco di un quattrino. E le riforme senza quattrini, si sa,  sono come le nozze coi fichi secchi. Ha provato allora a cincischiare con le riforme a costo zero ma, dopo tanto affollamento,  si è ritrovato immediatamente da solo. Infuriato, ha tentato per qualche giorno di forzare lo scrigno del Tesoro, ma al primo ringhiar di Tremonti, ha dovuto battere in ritirata facendo buon viso a cattivo gioco. Da quel momento, il suo interesse per la riforma  epocale è  al palo insieme con la riforma . Solo qualche stanca rivendicazione sui  brillanti esiti della lotta ai fannulloni e poi  un parlar d’altro, a ruota libera.

Da questa parte  allora,  cos’ì com’è messa , non ci si può aspettare granchè. Proviamo a guardare altrove.
Quali sono i soggetti esterni  depositari della chiave del cambiamento? In estrema sintesi, almeno tre:
•    . Cittadinanza amministrata e fruitrice dei servizi
•      lobby economico finanziarie  erogatrici di beni e servizi
•     rappresentanze politiche  nella duplice veste  locale di amministratori  e nazionale di legislatori.

La cittadinanza

Sulla cittadinanza, sempre evocata come destinataria, se ne sa veramente poco;   che subito archiviata  nella sua definizione geografica comunale, provinciale , regionale , resta appunto una mera “espressione geografica”. Ultimamente si va puntando sempre più su una mega classificazione : “settentrionale”   da contrapporre a “meridionale”. Classificazione che se ha ragion d’essere, continua a restare molto poco esplorata e quindi, nella sua ambiguità , passibile di pericolose volgarizzazioni. Sorge a tal proposito una preoccupazione sui destini della perequazione e  sulla natura dei servizi minimi garantiti ( vedasi per esempio il servizio della spazzatura che nella sua connaturazione territoriale trova modalità di svolgimento assolutamente “sperequate) Altri, interessanti esempi potrebbero riguardare lo stato delle condotte idriche, efficienza e costi connessi. Ma per non disperderci, il problema a questo proposito, al di là dei ragguagli legislativi, ci sembra sia quello relativo a una possibile riforma del welfare (rete integrata di servizi e prestazioni pubbliche gratutite o a prezzi sostenibili corrisposta a fronte di congruo prelievo fiscale). Assunto che quello attuale è inefficiente, dispendioso e insostenibile dato l’enorme  debito pubblico e la crisi che va erodendo anche la base contributiva “consolidata”, quali , quanti e dove tagliare i servizi? A questa domanda è chiaro che non si può rispendere in modo indifferenziato  nè  con “tagli lineari”. Né tanto meno si dovrebbe  bluffare, alzando all’ennesima il costo dei servizi sia attraverso l’aumento delle tariffe, sia attraverso la rarefazione dell’offerta e la pressione al ricorso al privato, sia attraverso l’aumento dell’imposizione locale, sia attraverso privatizzazioni di settori fondamentali dell’approvvigionamento idrico e energetico lasciate libere di imporre i propri monopolistici balzelli, sia attraverso l’ennesima alienazione di un patrimonio pubblico che di quei servizi dovrebbe costituirne risorsa. Ma è invece è proprio questo che si va delineando. Anche perché tra i tanti problemi connessi , la scarsissima conoscenza  della realtà socio-economica  amministrata (vogliamo parlare degli  ISEE gli indicatori economico sociali che danno diritto alla riduzione delle tariffe?), l’inesistente intercambio di informazioni tra l’amministrazione e gli “amministrati  ,la persistente  inesistenza dei controlli e delle sanzioni,  rendono nei fatti quanto mai avventurosa questa nuova versione di welfare. Né  il tutto può essere affidato alla vendetta postuma del voto in caso di clamorosa debacle. Che nel caso,per il cittadino,   più che di rimedio si potrebbe parlare di accanimento. Né sembrano praticabili neppure quelle possibili rivalse affidate alla class action  che, nel caso della pubblica amministrazione vengono opportunamente emendate del risarcimento dei danni, tanto che a un anno dal varo della legge, risultano perseguite solo un paio di azioni legali.  Quindi, la povera cittadinanza , al momento sembra completamente deprivata degli strumenti costituzionali  con i quali concretizzare la sua sussidiarietà e,  con essa , i suoi interessi ad una buona amministrazione.  

Le rappresentanze politiche e le lobby economico finanziarie  

Rappresentanze politiche e lobby economico finanziarie  restano quindi i veri depositari della partita. Senza nascondersi dietro un dito, qualsiasi approfondimento serio della realtà della Pubblica Amministrazione, dovrebbe partire da questa santa alleanza che da sempre governa modalità organizzative e scelte strategiche  dell’agire amministrativo . Alleanza non soggetta a controlli se non di qualche sporadica attenzione della Corte dei Conti e dell’autorità  giudiziaria. Se ne potrebbero trovare le tracce nei  bilanci delle P.A. se non fossero secretati sul dettaglio dei vari impegni di spesa. Alleanza che fa retrocedere sullo sfondo tutti gli interessi più diffusi ma più  frammentati e assimilabili  a compagini elettorali da blandire solo nei momenti canonici .Non se ne adombrino quegli amministratori che cercano di fare del loro meglio. Sanno benissimo, come i loro meno scrupolosi colleghi, quanto ferree siano le  leggi spartitorie che  sovraintendono agli appalti e alle forniture e quanto sempre meno resti in cassa per cercare di far fronte contemporaneamente ai debiti e alle spese.  Il fatto non è nuovo. Ma di nuovo c’è che l’attuale situazione economico finanziaria del Paese presenta aspetti di distorsione e debolezza strutturale tali da esigere  riforme  che rimandano automaticamente a elementi  innovativi e postivi .Il problema è capire  quanto  tali riforme siano compatibili col perpetuarsi degli interessi  tipici dei due soggetti. Tenuto anche conto del fatto che ,in epoca di crisi economica e di grande concorrenza internazionale,  la Pubblica Amministrazione diventa quanto mai appettibile per le lobby  economico finanziarie  sia come mercato protetto, sia come produzione monopolistica di servizi, sia come pagatrice di cedole sul debito pubblico.

 II cultori della materia amministrativa penseranno che si stia debordando dal tema. Ma per comprendere di quale amministrazione stiamo concretamente parlando  ci sembra doveroso far riferimento al  perno principale  intorno al quale l’amministrazione ruota e si assesta . Solo a partire da questo  potremmo  cercare di capire il futuro della Pubblica Amministrazione .

Per quanto riguarda il presente, ancora immerso  nel guado della Riforma, proprio il Ministro Brunetta che nient’altro poteva vantare, se n’è uscito da ultimo  con la stima di 300.000 dipendenti pubblici in meno nei prossimi 5 anni , che non si devono alla sua   strombazzata  legge  ma agli interventi  decisivi delle finanziarie e manovre  taglia contratti e posti di Tremonti. Sul merito, illuminante l’articolo di Federico Fubini ( Corriere della Sera  del   29 ottobre scorso) che , tra l’altro rileva  :

“I dipendenti pubblici di Sua Maestà sono quasi sei milioni, quelli dell'Italia tre e mezzo, meno anche dei circa cinque milioni della Francia . Il debito pubblico ha iniziato a far paura a Roma prima che altrove e le conseguenze si riflettono sul numero di buste paga: secondo l'Ocse, l'Italia è il Paese del club delle democrazie ricche nel quale la quota di statali sulla popolazione è scesa di più in dieci anni. La liberista Gran Bretagna è quella in cui è salita di più, perché non tutto è come sembra: il costo dei dipendenti pubblici di Londra in rapporto al pil ha superato quello dell'Italia da anni.

“ Per ogni cento bambini in età pre-scolare in Italia ci sono dieci addetti pubblici che se ne occupano, in Francia sono 28 e in Gran Bretagna sono 50. Con conseguenze ovvie, nota il presidente della Cassa depositi ed ex ministro della Funzione pubblica *: «Più nascite, meno declino demografico, madri che lavorano e più crescita economica». In Italia in alcuni settori il personale statale può ridursi, aggiunge Bassanini, ma non alla cieca. In fondo la prossima tappa delle storie parallele Roma-Londra è proprio qui: in Italia il vecchio debito pubblico ha atrofizzato il welfare, Oltremanica il nuovo debito accumulato con il crac finanziario lo smantella . I banchieri hanno difeso i loro bonus con i salvataggi pubblici, ma ora i sussidi ai disabili saranno dimezzati. «A volte vanno salvati i colpevoli per proteggere gli innocenti - ammette Frieden - ma i problemi di bilancio c'erano da prima». Cameron risponde a questo dilemma morale con la «Big Society», sintesi di volontariato e società civile in aiuto dei deboli, e Bassanini sottolinea che lui l'ha portata in Italia nel '97-2001: da noi si chiama terzo settore, sussidiarietà. Ma basta? Fin qui il sostegno dei più deboli si è fatto con il welfare in Europa e con i subprime in America, replica Frieden. Entrambi ora sono alle corde. Ma per la «Big Society», Frieden più che un'analisi ha un augurio: «Good luck».

Per quanto ci riguarda, riteniamo che non saranno sufficienti gli auguri o gli scongiuri. Molto più prudente ed avveduto  sarebbe che le persone  di questo paese, classificate  come popolazione, cittadinanza, elettorato…si,  le persone di questo paese , facessero  maggiore appello alle loro risorse di intelligenza, di dignità, di onestà e buona volontà per cercare di   garantirsi ancora quel welfare sul quale sono innestati il soddisfacimento dei bisogni primari, la coesione delle comunità e in ultima analisi, buona parte della democrazia. Sul come farlo, è un altro discorso che non può essere affrontato qui se non per la quota parte che riguarda questa associazione che nel , nel suo piccolo, lo sta gia facendo. 

* Carlo Bassanini